בג"ץ דחה השבוע את העתירה שהוגשה בשנת 2014 נגד המדינה, בדרישה להקצות אג"ח מיועדות לא רק לקרנות הפנסיה, אלא גם לקופות הגמל ולביטוחי המנהלים. בבסיס העתירה עמדה הטענה לפיה ההקצאה הצרה מפלה לטובה את החוסכים בקרנות הפנסיה, וכך יתר החוסכים הפנסיוניים עתידים לכאורה לקבל קצבת פנסיה נמוכה בצורה ניכרת.
אך לפני הכל – כמה מילים על אג"ח מיועדות: זהו למעשה המכשיר המרכזי המספק כיום יציבות במסגרת החיסכון הפנסיוני בקרנות הפנסיה. מדובר באיגרות חוב ממשלתיות לא סחירות, צמודות מדד ונושאת ריבית קבועה בשיעור של 4.86%, כלומר תשואה הגבוהה לאין שיעור ביחס לריבית הנהוגה כיום במשק. אגרות חוב אלה מהוות כיום כ-30% מנכסי קרנות הפנסיה.
באמצעות האג"ח המיועדות, מעניקה המדינה סובסידיה רק לחוסכים פנסיוניים שכספם מצוי בקרנות הפנסיה, והדבר הביא להגשת העתירה האמורה לבג"ץ על ידי איגוד בתי ההשקעות, התאחדות חברות לביטוח חיים, וכן פורום החוסכים לפנסיה בישראל.
בעתירה נטען שגם אם קיימים הבדלים זניחים בין המכשירים הפנסיוניים, אין בהם כדי להצדיק את המדיניות הנוהגת, שבמסגרתה מוקצות אג"ח מיועדות רק לקרנות הפנסיה. מדיניות זו, כך נטען, הובילה לירידה דרמטית בהיקף הכספים המושקעים בקופות הגמל, כיוון שציבור החוסכים מגלה נטייה גוברת להעדפה של קרנות הפנסיה.
העותרים הדגישו את קיומם של דברי חקיקה שבהם ניכרת השאיפה לעידוד התחרות בתחום החיסכון הפנסיוני, ונטען שהמדיניות הנוכחית עומדת בניגוד למגמה זו. לפיכך ביקשו העותרים להורות למדינה לבחון מחדש הקצאה של אג"ח מיועדות לכלל המכשירים הפנסיוניים.
קרן הפנסיה: מוצר חיסכון קשיח
בג"ץ נדרש למעשה לדון בשאלה אם ההבדלים הקיימים בין המוצרים הפנסיוניים השונים הם בעלי חשיבות נורמטיבית לצורך החלטה על הקצאה של אג"ח מיועדות, והאם יש בהבדלים אלו כדי להצדיק את המסקנה לפיה רק קרנות פנסיה יזכו להטבה זו.
מדיניות ההשקעות של מכשירי החיסכון הפנסיוני מוסדרת בתקנות כללי השקעה, שהותקנו על ידי שר האוצר ואושרו בוועדת הכספים של הכנסת. תקנה 3 מייחדת את האפשרות להשקיע באג"ח מיועדות לקרן פנסיה חדשה. כלומר, המדיניות נגדה יוצאים העותרים מעוגנת בחקיקת משנה, שמסדירה סוגיה חשובה שיש לה משמעויות כלכליות ניכרות.
ככלל, בית המשפט נוהג ריסון משמעותי בבואו לבחון את חוקיותן של תקנות שיצאו תחת ידו של מחוקק המשנה, וזכו גם לגושפנקה פרלמנטרית, ובפרט בעניינים שמעורבת בהם סוגיה כלכלית בעלת השלכות רחבות. ובכל זאת, במקרה זה העתירה נדחתה בעיקר מטעמים ענייניים.
המדינה הדגישה בפני שופטי העליון שחיסכון פנסיוני באמצעות קרנות פנסיה הוא מובנה ואחיד יחסית, בהשוואה לגמישות המתאפשרת לחוסכים באמצעות קופות גמל או ביטוחי מנהלים.
בנוגע לאמור בבג"ץ קניאל (ראו מסגרת), חשוב להבהיר שהאפיון של קרנות פנסיה כמכשיר חיסכון 'קשיח', הוא יחסי ולא מוחלט. גם לחוסך בקרן פנסיה נתונה בחירה בין מסלולי חיסכון שונים ובין מספר אפשרויות של שיעור הכיסוי הביטוחי, וכאשר מדובר בחוסך שאין לו שארים או מעל גיל 60 – ניתן אף לוותר על ביטוח שארים.
קופות גמל וביטוחי מנהלים אמנם כפופים גם הם לכללים מסוימים, ותנאי החיסכון לא נקבעים רק במשא ומתן חופשי. עם זאת, קרן פנסיה עדיין נחשבת למכשיר פנסיוני 'קשיח' יותר, שמאפשר פחות התאמה אישית בהשוואה לקופות גמל ולביטוחי מנהלים. ביטוי מובהק לכך הוא שבניגוד לביטוחי מנהלים ולקופות גמל, בקרן הפנסיה הכיסוי הביטוחי למקרי נכות ומוות הוא חלק אינטגרלי מהחיסכון. בנוסף, הרגולציה של קרנות הפנסיה היא הדוקה במיוחד, כך שתקנון קרנות הפנסיה משקף למעשה את מדיניות המדינה בנוגע לחיסכון הפנסיוני.
פיצוי על מודל ערבות הדדית
בניגוד למתרחש בקופות גמל ובביטוחי מנהלים, בהם מודל הביטוח הוא בעיקרו אישי, בקרן פנסיה מודל הביטוח הוא קבוצתי ומבוסס על ערבות הדדית. כלומר, זכויותיו הכלכליות של חוסך בקרן פנסיה תלויות, בין היתר, במצבם של יתר החוסכים.
אם יתרחש אירוע ביטוחי חריג שישפיע על חוסכים רבים בקרן הפנסיה, או עלייה מהותית בתוחלת החיים, עשויה להיות לכך השפעה על זכויותיהם של יתר החוסכים, ותיתכן פגיעה בזכויותיהם כדי לממן את התשלומים לחוסכים הזכאים לקצבה. באותה מידה, אם הקרן תידרש לשלם תשלומים נמוכים מהצפוי, החוסכים יוכלו ליהנות מקצבה גבוהה יותר.
מודל הערבות ההדדית מסייע להפחית את עלויות הביטוח, שכן החברה המנהלת את קרן הפנסיה אינה נוטלת על עצמה את הסיכון להתממשות אירוע ביטוחי, אלא הוא מפוזר בין החוסכים. יש לזכור שכשאנו דנים במכשירי חיסכון פנסיוני, עלות גבוהה של כיסוי ביטוחי – משמעותה קצבת פנסיה חודשית נמוכה יותר שיקבל החוסך בגיל פרישה.
מצד שני, מודל הערבות ההדדית יוצר חוסר ודאות וחוסר יציבות. לגישת המדינה, הקצאה של אג"ח מיועדות מפצה על חיסרון זה, בכך שהיא מקנה לקרנות הפנסיה תשואה מובטחת ויציבה.
אז השוני קיים, אך האם רלוונטי?
לאחר שעמד בהרחבה על השוני הקיים בין קרן הפנסיה לבין קופות הגמל וביטוחי המנהלים, נדרש בג"ץ להכריע אם יש לכך רלוונטיוּת לצורך החלטה על הענקת הטבה לקרנות פנסיה בדרך של הקצאת אג"ח מיועדות. מערכת השיקולים העומדת בפני המדינה בבואה לבחון את הנושא כוללת, בין היתר, גם שיקולים של טובת המשק וטובת הציבור.
המדינה סבורה שמבחינת האינטרס הציבורי, עדיף שהציבור הרחב יבחר לחסוך לפנסיה באמצעות קרנות הפנסיה. לשיטתה זהו המכשיר הבסיסי שנותן מענה הולם ומקיף לצרכיו של האדם הממוצע, בבחינת "לחם אחיד" שזוכה לסבסוד ממשלתי.
בג"ץ קבע שעמדה זו של המדינה היא סבירה, שכן הכיסוי הביטוחי בקרנות הפנסיה הוא אחיד ולא נתון לבחירה, ומובן שמבחינת המדינה יש יתרון בביטוח נרחב של תושביה.
כמו כן, ככלל, הכיסוי הביטוחי בקרנות הפנסיה רחב יותר מאשר ביטוח במסגרת מכשירי חיסכון אחרים. גם העותרים עצמם לא חולקים על כך שמבחינת האינטרס הציבורי הרחב, יש עדיפות לביטוח שמקנה זכות לקצבת שארים כנהוג בקרנות פנסיה, על פני ביטוח שמקנה זכות הונית ליורשים, כמקובל בקופות גמל וביטוחי מנהלים.
בנוסף, יש היגיון לתמרץ את הציבור לבחור במודל חיסכון של ערבות הדדית, שעל אף חסרונותיו הוא מצמצם את עלויות הביטוח באופן ניכר, וכתוצאה מכך מגדיל את קצבת הפנסיה העתידית של החוסך.
לכך יש להוסיף את ההבדלים בדמי הניהול ובתקרת ההפקדות, ובג"ץ קבע שהמסקנה המתבקשת היא שהמדינה רשאית להעניק הטבה לקרנות הפנסיה תוך הבחנה בינן לבין מכשירי חיסכון אחרים.
"מסר כפול ומזיק"?
העותרים טענו שמדיניות המדינה משדרת "מסר כפול פסול ומזיק" – ביד אחת מנסה המדינה לעודד תחרות בין המוצרים הפנסיוניים, וביד השנייה היא מעניקה הטבה מופלגת לקרנות פנסיה בלבד.
שופטי בג"ץ דחו טענה זו, כיוון שהתרשמו שהמדינה מעודדת חיסכון בקרנות פנסיה, אבל שומרת על אפשרויות נוספות פתוחות. במסגרת העתירה הובהר שוב ושוב על ידי המדינה, שהמדיניות המובהקת שלה היא מתן עדיפות לחיסכון באמצעות קופות פנסיה על ידי הציבור הרחב.
עוד נפסק שהעובדה שמכשירי החיסכון השונים זוכים להטבת מס זהה, ודאי איננה מחייבת את המדינה לראות אותן כמקשה אחת. בידי המדינה אפשרויות רבות לעודד את הציבור לבחור במוצר פנסיוני מסוים, והיא רשאית לבחור מביניהן את הנראית בעיניה.
"באופן דומה יש להביט גם על הסדר ברירת המחדל, שבגדרו ניתנה עדיפות לקרנות פנסיה, אך לא נחסמה האפשרות לבחור בקופות גמל", ציינו שופטי בג"ץ. "לסיכום, יש לדחות מכל וכל את הטענה כי על המדינה לבחור אחת משתיים: לסגור את מכשירי החיסכון האחרים או להעניק להם מעמד שווה לכל דבר ועניין".
עידוד בחירה מושכלת
בג"ץ דחה גם את הטענה לפיה המדיניות הקיימת יוצרת אפליה בין החוסכים עצמם, מאחר שעומדת בפניהם יכולת הבחירה בין מכשירי החיסכון השונים. עם זאת, השופטים הדגישו את הצורך להנגיש את הנושא לציבור הרחב כדי למנוע פגיעה בחוסכים שאינם מצליחים לבצע בחירה מושכלת.
בסוף פסק הדין הובהר כי בית המשפט אינו מחליף את שיקול דעתו של השר או של הממונה, ואין לראות בו כתמיכה או הבעת עמדה בנוגע למדיניות הנוהגת.
"שיקול הדעת הנתון למדינה בתחום הפנסיה הוא רחב, ופרטי ההסדרים והתמריצים יכולים להמשיך ולהשתנות, כפי שקרה מספר פעמים בשנים האחרונות", ציין בג"ץ בהחלטתו. "האחריות המוטלת על כתפי המדינה היא כבדה מאד: כל שינוי צריך להיבחן בקפידה ובזהירות, ומצד שני גם קפיאה על השמרים עשויה להיות בעייתית. ככל שהמדינה תנהג בכובד ראש התואם את מידת אחריותה, ותקפיד לשמור על עקרונות המשפט המינהלי, בית המשפט ייטה שלא להתערב בהחלטותיה".
[בג"ץ 6925/14]
<< לחצו לצפייה בכתבות נוספות בנושא פנסיה וגמל >>
